Les entreprises publiques locales (EPL) jouent un rôle essentiel dans le développement et la gestion des services publics au niveau local. Ces sociétés, détenues en majorité ou en totalité par les collectivités territoriales, interviennent dans de nombreux domaines d’activité, toujours avec pour objectif de servir l’intérêt général. Dans cet article, nous vous proposons de découvrir en détail ce que sont les EPL, leur histoire, leurs missions et leur impact sur les territoires.
Les points à retenir
- Les EPL sont des sociétés anonymes contrôlées par les collectivités locales
- Il existe trois types d’EPL : les SEM, les SPL et les SEMOP
- Les EPL interviennent dans des domaines variés : aménagement, logement, transports, énergie, etc.
- Elles contribuent au développement local et à l’amélioration du quotidien des habitants
- Les EPL jouent un rôle majeur dans le secteur du logement social
- En 2022, on comptait plus de 1 300 EPL en France, employant environ 52 000 salariés
Qu’est-ce qu’une entreprise publique locale ?
Une entreprise publique locale (EPL) est une société anonyme régie par le Code de commerce et le Code général des collectivités territoriales. Les EPL sont détenues en majorité ou en totalité par les collectivités locales (communes, départements, régions), qui en sont à la fois actionnaires et clientes. Il existe trois types d’EPL :
- Les sociétés d’économie mixte (SEM) : leur capital est détenu à hauteur de 50 à 85% par les collectivités locales, le reste étant apporté par des partenaires privés.
- Les sociétés publiques locales (SPL) : leur capital est détenu à 100% par les collectivités locales.
- Les sociétés d’économie mixte à opération unique (SEMOP) : leur capital est mixte, avec une participation publique comprise entre 34 et 85%. Elles sont créées pour une durée limitée afin de réaliser une opération spécifique.
Les EPL ont pour mission de réaliser ou de gérer des services publics locaux dans le cadre des compétences des collectivités qui les contrôlent. Elles permettent ainsi aux élus locaux de disposer d’outils adaptés pour mener à bien leurs politiques publiques, tout en bénéficiant de la souplesse et de la réactivité d’une structure de droit privé.
Historique et évolution des EPL
L’histoire des entreprises publiques locales remonte au début du XXe siècle. C’est en 1912, en Alsace, qu’apparaissent les premières sociétés d’économie mixte (SEM). Leur développement s’accélère après la Première Guerre mondiale, avec une loi de 1926 autorisant les communes à participer au capital des SEM pour construire des logements sociaux et gérer des services publics. Les lois de décentralisation de 1982-1983 marquent un tournant important, en renforçant les compétences des collectivités locales et en faisant des SEM des outils privilégiés pour la mise en œuvre des politiques locales.
Au fil des années, de nouveaux types d’EPL ont vu le jour pour répondre aux besoins évolutifs des collectivités :
- 2006 : création des sociétés publiques locales d’aménagement (SPLA), dédiées à l’aménagement du territoire
- 2010 : création des sociétés publiques locales (SPL), permettant aux collectivités de recourir à une structure entièrement publique sans mise en concurrence
- 2014 : création des sociétés d’économie mixte à opération unique (SEMOP), adaptées à la réalisation de projets spécifiques
Aujourd’hui, les EPL sont des acteurs incontournables de l’action publique locale, présentes dans la quasi-totalité des départements et régions français. Elles ont su s’adapter aux évolutions législatives et réglementaires, tout en conservant leur ADN : servir l’intérêt général en s’appuyant sur l’expertise et l’engagement des collectivités locales.
Les domaines d’intervention des EPL
Les entreprises publiques locales interviennent dans de multiples domaines, en fonction des compétences et des priorités définies par les collectivités qui les contrôlent. Leurs champs d’action couvrent aussi bien l’aménagement du territoire, le logement, les transports, l’énergie, l’environnement que le tourisme ou la culture. Cette polyvalence leur permet d’apporter des réponses globales et cohérentes aux enjeux de développement des territoires.
| Domaine d’activité | Exemples de missions |
|---|---|
| Aménagement | Réalisation de zones d’aménagement concerté (ZAC), requalification de friches industrielles, aménagement de quartiers durables |
| Logement | Construction et gestion de logements sociaux, rénovation urbaine, accession sociale à la propriété |
| Transports | Gestion de réseaux de transports urbains, exploitation de parkings, mise en place de solutions de mobilité durable |
| Énergie | Production et distribution d’énergies renouvelables, réseaux de chaleur, efficacité énergétique des bâtiments publics |
| Environnement | Gestion de l’eau et de l’assainissement, collecte et traitement des déchets, protection des espaces naturels |
| Tourisme | Gestion d’offices de tourisme, exploitation d’équipements touristiques (remontées mécaniques, ports de plaisance), promotion du territoire |
| Culture | Gestion d’équipements culturels (théâtres, musées), organisation d’événements, soutien à la création artistique |
Cette diversité d’interventions témoigne de la capacité des EPL à s’adapter aux spécificités de chaque territoire et à mobiliser des compétences variées pour répondre aux besoins des habitants et des acteurs locaux.
Le rôle des EPL dans le développement des territoires
Au-delà de leurs missions sectorielles, les entreprises publiques locales jouent un rôle structurant dans le développement et l’attractivité des territoires. En agissant au plus près du terrain, en concertation avec les élus et les parties prenantes locales, elles contribuent à renforcer la cohésion sociale et territoriale, à dynamiser l’économie locale et à améliorer le cadre de vie des habitants.
En milieu urbain, les EPL sont souvent en première ligne pour mettre en œuvre des projets de renouvellement urbain, de réhabilitation de quartiers anciens ou de création de nouveaux quartiers durables. Elles interviennent également dans la gestion des services urbains essentiels, comme les transports publics ou la distribution d’eau, contribuant ainsi à rendre les villes plus agréables à vivre et plus respectueuses de l’environnement.
Dans les territoires ruraux, les EPL apportent des solutions adaptées aux enjeux spécifiques de ces zones, comme le maintien des services publics de proximité, le développement du tourisme vert ou la valorisation des ressources locales. Elles participent ainsi à lutter contre la désertification et à renforcer l’attractivité des campagnes, en créant des emplois non délocalisables et en améliorant la qualité de vie des habitants.
Parmi les nombreux exemples d’actions menées par les EPL en faveur du développement local, on peut citer :
- La réalisation d’écoquartiers intégrant des logements sociaux, des commerces de proximité et des espaces verts, comme l’écoquartier de la Caserne de Bonne à Grenoble, porté par la SEM InnoVia
- La création de maisons de santé pluridisciplinaires dans les zones rurales, à l’image de celle de Saint-Sauveur-en-Puisaye dans l’Yonne, réalisée par la SEM Yonne Équipement
- Le déploiement de réseaux de chaleur alimentés par des énergies renouvelables, comme celui de la ville de Périgueux, géré par la SEMIPER
- La mise en place de plateformes de rénovation énergétique de l’habitat, comme celle portée par la SPL ALEC de la Métropole de Lyon, pour accompagner les particuliers dans leurs travaux d’économie d’énergie
Ces initiatives, parmi tant d’autres, illustrent la capacité des EPL à apporter des réponses concrètes et innovantes aux défis des territoires, en conjuguant l’intérêt général et la performance économique.
Focus sur les EPL dans le secteur du logement social
Parmi les différents domaines d’intervention des entreprises publiques locales, le logement social occupe une place particulière. Les EPL sont en effet des acteurs historiques et majeurs de la production et de la gestion de logements abordables, aux côtés des offices publics de l’habitat (OPH) et des organismes privés à but non lucratif.
Les sociétés d’économie mixte immobilières, qui représentent environ un quart des EPL, se distinguent par leur caractère entrepreneurial et leur capacité à intervenir sur l’ensemble de la chaîne du logement. Elles peuvent ainsi assurer la maîtrise d’ouvrage de programmes neufs, la réhabilitation de logements anciens, la gestion locative de leur parc, mais aussi l’accession sociale à la propriété ou la vente d’immeubles à des investisseurs institutionnels.
Cette polyvalence leur permet de proposer des solutions adaptées à la diversité des besoins en logement sur les territoires, en complémentarité avec les autres acteurs du secteur. Leur ancrage local et leur connaissance fine des marchés immobiliers leur confèrent une réactivité précieuse pour répondre aux attentes des collectivités et des habitants.
Au-delà de la production et de la gestion de logements sociaux, les EPL immobilières mènent souvent des actions plus larges en matière d’aménagement et de renouvellement urbain. En intervenant à l’échelle d’un quartier ou d’une ville, elles contribuent à créer des opérations mixtes, intégrant logements, commerces, équipements publics et espaces publics de qualité. Cette approche globale favorise la cohésion sociale et le bien-vivre ensemble, en évitant la concentration de poches de pauvreté et en promouvant la mixité fonctionnelle et intergénérationnelle.
Les EPL immobilières sont également engagées dans la transition écologique du secteur du logement. Elles intègrent de plus en plus souvent des exigences environnementales dans leurs programmes neufs, en privilégiant des matériaux biosourcés, des systèmes de chauffage performants ou encore des solutions de mobilité douce. Elles mènent aussi d’importantes opérations de rénovation énergétique sur leur patrimoine existant, contribuant ainsi à réduire les charges des locataires et à lutter contre la précarité énergétique.
Les caractéristiques économiques et sociales des EPL
Les entreprises publiques locales représentent un poids significatif dans l’économie française. En 2022, on recensait plus de 1 300 EPL (hors Nouvelle-Calédonie et Polynésie française), employant environ 52 000 salariés en équivalent temps plein. Bien qu’elles soient présentes sur tout le territoire, les EPL sont particulièrement concentrées dans certaines régions :
- Auvergne-Rhône-Alpes
- Île-de-France
- Occitanie
- Grand Est
En 2018, les EPL ont réalisé un chiffre d’affaires cumulé de 13,1 milliards d’euros et dégagé une valeur ajoutée de 4,7 milliards d’euros. Leur excédent brut d’exploitation s’élevait à 1,87 milliard d’euros. Les secteurs de la construction et des activités immobilières concentrent à eux seuls la moitié du chiffre d’affaires des EPL. Les dépenses d’investissement des EPL atteignent 5 milliards d’euros, avec une forte concentration puisque 10 EPL réalisent la moitié de ces investissements.
Sur le plan social, les EPL se distinguent des entreprises classiques du secteur marchand par plusieurs caractéristiques. Leurs salariés sont moins souvent à temps partiel et sont en moyenne plus âgés. La part des ouvriers y est plus importante, tandis que celle des cadres est plus faible. Ces spécificités s’expliquent en partie par les métiers exercés dans les EPL, souvent tournés vers l’exploitation et la maintenance d’équipements ou d’infrastructures.
Malgré ces différences, les EPL offrent généralement des conditions d’emploi stables et de qualité, avec une attention particulière portée à la formation et à l’évolution professionnelle des salariés. Leur ancrage territorial et leur gouvernance partenariale favorisent un dialogue social constructif et une prise en compte des enjeux sociaux dans la conduite des projets.
L’avenir des entreprises publiques locales
Dans un contexte marqué par des transitions multiples (écologique, numérique, démographique…), les entreprises publiques locales ont plus que jamais un rôle clé à jouer pour accompagner les territoires dans ces mutations. Leur capacité à innover, à expérimenter et à mobiliser des compétences pluridisciplinaires en fait des partenaires précieux pour les collectivités locales.
Pour rester pertinentes et efficaces, les EPL devront cependant relever plusieurs défis dans les années à venir. Le premier d’entre eux est celui de la soutenabilité économique de leur modèle. Dans un contexte de raréfaction des ressources publiques et de concurrence accrue, les EPL devront trouver de nouveaux équilibres entre performance économique et utilité sociale, en optimisant leurs coûts, en diversifiant leurs ressources et en développant des activités rentables pour financer leurs missions d’intérêt général.
Le deuxième défi est celui de l’adaptation aux nouveaux besoins et attentes des citoyens. Avec l’émergence de nouvelles aspirations en matière de participation, de transparence ou encore de consommation responsable, les EPL devront faire évoluer leurs pratiques pour renforcer l’association des habitants et des usagers à la définition et à la mise en œuvre de leurs projets. Elles devront également intégrer davantage les enjeux du développement durable dans l’ensemble de leurs activités, en privilégiant des solutions bas carbone, économes en ressources et respectueuses de la biodiversité.
Enfin, le troisième défi est celui de la coopération et de l’innovation ouverte. Pour faire face à la complexité croissante des problématiques territoriales, les EPL gagneront à renforcer les synergies entre elles, mais aussi avec les autres acteurs locaux (collectivités, entreprises, associations, universités…). Le développement de partenariats, de réseaux d’échanges et de projets collaboratifs permettra de mutualiser les compétences, de partager les bonnes pratiques et d’inventer collectivement les solutions de demain.
Au-delà de ces défis, les EPL disposent de nombreux atouts pour réussir leur transformation et continuer à servir l’intérêt général aux côtés des collectivités locales. Leur ancrage territorial, leur connaissance fine des réalités locales et leur capacité à mobiliser des expertises variées sont autant de forces sur lesquelles elles pourront s’appuyer pour relever les enjeux de la transition écologique, de la cohésion sociale et du développement économique durable des territoires.
Pour y parvenir, elles devront cependant faire preuve d’audace, de créativité et d’ouverture, en n’hésitant pas à bousculer leurs habitudes, à expérimenter de nouvelles approches et à nouer des alliances inédites. C’est à ce prix qu’elles pourront pleinement jouer leur rôle d’acteurs du changement et contribuer à façonner des territoires plus résilients, plus inclusifs et plus durables.
